TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1393/25

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA-Demandante debe efectuar razonamiento mínimo para constatar yerro o arbitrariedad

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de la carga argumentativa

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Pena

 

AUTO 1393 DE 2025

 

Referencia: expediente D-16.586

 

Asunto: Recurso de súplica contra el auto de 17 de julio de 2025 que rechazó la demanda inconstitucionalidad interpuesta contra del artículo 189 (parcial) de la Ley 223 de 1995 “[p]or la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones”

 

Demandante: Humberto Antonio Sierra Porto

 

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

Bogotá, D. C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias legales y reglamentarias, en particular de aquellas que le confieren los artículos 6 del Decreto 2067 de 1991 y 49 del Acuerdo 01 de 2025, profiere el presente auto que resuelve el recurso de súplica, de acuerdo con los siguientes:

 

I.      ANTECEDENTES

 

La demanda

 

1.                 El 13 de mayo de 2025, mediante correo electrónico, el ciudadano Humberto Antonio Sierra Porto presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 189 (parcial) de la Ley 2294 de 2023 “[p]or la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones”[1]. A continuación, se transcribe el texto de la norma con los apartados acusados subrayados:

 

“LEY 223 DE 1995[2]

 

Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

 

DECRETA:

 

(…)

 

CAPÍTULO VII

IMPUESTO AL CONSUMO DE CERVEZAS, SIFONES Y REFAJOS

 

(…)

 

Artículo 189. Base gravable. La base gravable de este impuesto está constituida por el precio de venta al detallista.

 

En el caso de la producción nacional, los productores deberán señalar precios para la venta de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas a los vendedores al detal, de acuerdo con la calidad y contenido de la mismas, para cada una de las capitales de Departamento donde se hallen ubicadas fábricas productoras. Dichos precios serán el resultado de sumar los siguientes factores:

 

a) El precio de venta al detallista, el cual se define como el precio facturado a los expendedores en la capital del Departamento donde está situada la fábrica, excluido el impuesto al consumo;

 

b) El valor del impuesto al consumo.

 

En el caso de los productos extranjeros, el precio de venta al detallista se determina como el valor en aduana de la mercancía, incluyendo los gravámenes arancelarios, adicionado con un margen de comercialización equivalente al 30%.

 

Parágrafo 1°. No formará parte de la base gravable el valor de los empaques y envases, sean retornables o no retornables.

 

Parágrafo 2°. En ningún caso el impuesto pagado por los productos extranjeros será inferior al promedio del impuesto que se cause por el consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas, según el caso, producidos en Colombia.

 

2.                 Antes de exponer los cargos de inconstitucionalidad, el demandante explicó que el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas está regulado por los artículos 186 a 196 de la Ley 223 de 1995. Señaló que este tributo es de naturaleza monofásica y se causa en el momento en que los productores entregan el producto en fábrica o planta para su distribución o consumo. Precisó que los sujetos pasivos del impuesto son los productores e importadores, y solidariamente los distribuidores, aunque aclaró que el consumidor final termina siendo el verdadero sujeto pasivo económico. Indicó que la base gravable para productos nacionales se determina por el precio de venta al detallista, excluyendo el impuesto al consumo, mientras que para productos importados se calcula sobre el valor en aduana más un margen del 30%.

 

3.                 El accionante presentó cuatro cargos de inconstitucionalidad: el primer cargo, por violación de los principios de certeza y legalidad en materia tributaria; el segundo, por vulneración del principio de equidad en materia tributaria; el tercero, por violación del derecho a la libertad económica y la libertad de empresa; y, finalmente, el cuarto, por transgresión del principio de seguridad jurídica, así:

 

4.                 Primer cargo. Presunta vulneración de los artículos 6 y 338 de la Constitución Política. El demandante afirmó que la expresión “precio de venta al detallista” para la determinación de la base gravable del tributo es contraria a los principios de legalidad y certeza en materia tributaria previstos en los artículos 6 y 338 de la Constitución Política. A juicio del demandante, el precepto legal acusado presenta un grado de ambigüedad tal que impide determinar de manera clara e inequívoca la base gravable.

 

5.                 Señala que el legislador omitió definir los elementos que lo integran, y no aclara si se refiere al precio pactado con el distribuidor, al valor facturado a los expendedores en la capital del departamento, o al precio final pagado por el consumidor. Indica que esta ambigüedad genera graves dificultades prácticas para los productores, quienes, al momento de causar el tributo, solo conocen el valor de producción y no el conjunto de costos que se generarían en toda la cadena comercial, como transporte o comercialización. Manifestó que la imprecisión de la expresión acusada impone una carga irrazonable a los productores nacionales, quienes deben prever o anticipar costos ajenos a su actividad económica.

 

6.                 Segundo cargo. Presunta vulneración del artículo 363 de la Constitución Política. El demandante argumenta que los apartados demandados vulneran el principio de equidad tributaria previsto en los artículos 95.9 y 363 de la Constitución Política, pues, a su juicio, la norma impone una carga tributaria desproporcionada a las empresas que se dedican exclusivamente a la producción de cervezas, sifones y refajos, en comparación con aquellas que, además de producir, se encargan también de la distribución y comercialización de dichos productos. Señala que las empresas productoras no cuentan con los elementos necesarios para determinar con certeza el precio final facturado a los expendedores, por lo cual terminan liquidando el tributo sobre estimaciones especulativas, lo que las expone a sanciones por inexactitud y genera un trato desigual frente a empresas que sí controlan todo el ciclo de distribución y comercialización.

 

7.                 El actor sostiene que esta regulación desconoce la equidad horizontal, al imponer una carga tributaria idéntica a sujetos que se encuentran en situaciones económicas diferentes, pues afecta con mayor intensidad a pequeños productores que no cuentan con redes propias de distribución. Aunque reconoce que la norma podría buscar fines legítimos como la eficiencia en la recaudación, advierte que la medida adoptada no resulta razonable ni necesaria para alcanzar dicho objetivo, por lo cual no supera el test leve de proporcionalidad.

 

8.                 Tercer cargo. Presunta vulneración a los artículos 333 y 334 de la Constitución Política. El demandante argumenta que las expresiones acusadas vulneran los derechos constitucionales a la libertad económica, la libertad de empresa y la libre competencia, reconocidos en el artículo 333 de la Constitución Política, pues imponen a los productores nacionales que se dedican exclusivamente a la fabricación de cervezas, sifones y refajos la obligación de calcular la base gravable del impuesto al consumo incluyendo costos ajenos a su actividad empresarial, como los de transporte y comercialización, lo que constituye una intromisión injustificada del legislador en la autonomía organizativa y económica de la empresa.

 

9.                  Indica que esta carga desconoce el núcleo esencial de la libertad de empresa, en cuanto impide que las empresas definan libremente su estructura organizativa, su modelo de negocio y sus métodos de gestión. En concreto, limita el derecho a concurrir al mercado, a organizar la actividad económica conforme a la autonomía empresarial, y a percibir una utilidad razonable por la actividad efectivamente desarrollada.

 

10.             Cuarto cargo. Presunta vulneración de los artículos 1, 13 y 90 de la Constitución Política. El demandante asevera que las disposiciones acusadas vulneran los principios constitucionales de seguridad jurídica tributaria, igualdad frente a las cargas públicas y responsabilidad patrimonial del Estado, consagrados en los artículos 1, 13 y 90 de la Constitución Política.

 

11.             El actor fundamenta su acusación en la interpretación jurisprudencial que la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha dado a esta disposición legal. En particular, refiere la sentencia del 5 de diciembre de 2024[3], en la cual se concluyó que la base gravable del impuesto incluye no solo el precio de fábrica, sino también el margen de comercialización desde la salida de la fábrica hasta la entrega al expendedor al detal. De acuerdo con dicha interpretación, el costo de transporte forma parte de la base imponible, incluso cuando el productor no se encarga de distribuir ni comercializar el producto, lo cual evidencia la extensión del tributo a hechos económicos ajenos a su actividad empresarial.

 

12.             Según el demandante, la norma obliga al productor a soportar una carga fiscal desproporcionada, basada en factores que no controla ni generan ingreso para él, lo que constituye un daño antijurídico conforme al artículo 90 constitucional. El tributo grava elementos exógenos que rompen la relación entre el sujeto pasivo y el hecho generador, imponiéndole obligaciones tributarias por costos en los que no incurre. Esta situación no solo afecta la previsibilidad y racionalidad de la carga fiscal, sino que genera incertidumbre jurídica y lesiona la equidad del sistema impositivo.

 

La inadmisión

 

13.              La demanda le fue repartida por sorteo al Magistrado Vladimir Fernández Andrade.[4] Por medio del Auto del 24 de junio de 2025, el magistrado sustanciador decidió inadmitir la demanda, al constatar que no cumplía con los requisitos previstos en el artículo 2° del Decreto Ley 2067 de 1991, y concedió un plazo de tres días hábiles al demandante, a partir de la notificación del auto, para realizar las correcciones pertinentes.[5]

 

14.             El magistrado juzgó que las pretensiones de la demanda carecían de claridad, pues, aunque el actor pidió expresamente la inexequibilidad de los incisos primero, segundo y del literal a del artículo 189 de la Ley 223 de 1995, en el desarrollo argumentativo sugirió que la Corte debía proferir una sentencia interpretativa para precisar el alcance de la expresión “precio de venta al detallista”.

 

15.             En relación con el primer cargo, el magistrado concluyó que la demanda no cumplía con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Juzgó que, aunque el actor sostuvo que la base gravable del impuesto era indeterminada por la expresión “precio de venta al detallista”, simultáneamente formuló escenarios en los que las empresas estimaban dicho precio con base en diferentes factores, lo que sugería que la base podía ser calculada. De modo que, para el magistrado, esta inconsistencia afectó la claridad del cargo. El magistrado señaló que tampoco eran claras las referencias a otros artículos constitucionales distintos al artículo 338, como los artículos 6, 29 y 333, pues el demandante no explicó con precisión cómo se relacionaban con el reproche.

 

16.             En cuanto al requisito de certeza, el magistrado observó que los cuestionamientos no se dirigían propiamente contra el texto legal acusado, sino contra una interpretación judicial específica de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Sin embargo, la demanda no acreditó los requisitos exigidos para habilitar el control constitucional de interpretaciones judiciales.

 

17.             En lo relativo a la especificidad, consideró que el argumento se formuló con base en apreciaciones genéricas y en hipótesis interpretativas no derivadas directamente de la norma acusada. Tampoco se desarrolló una exposición jurídica rigurosa que evidenciara una oposición objetiva y verificable entre el texto legal y la Constitución. Finalmente, advirtió que el actor anexó un informe técnico que se apoyaba en aspectos reglamentarios y prácticos, sin establecer cómo sus contenidos tenían relevancia constitucional, lo cual afectó la pertinencia del cargo.

 

18.             En relación con el segundo cargo, el magistrado sustanciador advirtió que este no cumplía con los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia. Encontró que el planteamiento era confuso y contradictorio, al afirmar simultáneamente que la norma genera un escenario de “indeterminación y zozobra” para los productores y que, a la vez, impone una obligación concreta que puede ser determinada. Asimismo, el cargo no distinguió con claridad si el reproche se fundamentaba en el principio de equidad o en el de eficiencia tributaria, pues ambos fueron invocados sin delimitar su contenido ni explicar su relevancia constitucional específica.

 

19.             En cuanto al juicio de igualdad propuesto, el magistrado resaltó que el cargo omitió desarrollar los elementos mínimos exigidos por la Corte para estructurar una acusación de este tipo. En particular, no se identificó un tertium comparationis claro ni se explicó por qué los grupos comparados -productores exclusivos frente a productores integrados- debían recibir un tratamiento igualitario. Tampoco se ofrecieron razones constitucionales que permitieran concluir que el trato diferenciado carecía de justificación o era desproporcionado.

 

20.             Finalmente, el sustanciador advirtió que la estructura argumentativa del cargo no permitía extraer una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la disposición acusada y el artículo 13 de la Constitución, lo que impidió verificar si se trataba de un verdadero reproche de igualdad o si era una reiteración del argumento relativo a la legalidad y determinación del tributo.

 

21.             En cuanto al tercer cargo, el magistrado sustanciador concluyó que la demanda no satisface los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia ni suficiencia. El magistrado advirtió que los argumentos expuestos son vagos, globales e imprecisos. El actor no desarrolló una explicación concreta de cómo cada una de las garantías constitucionales invocadas resultaba vulnerada por las disposiciones acusadas, ni identificó el contenido esencial de estos derechos que habría sido afectado. En cambio, dijo, se formularon afirmaciones generales sobre barreras de acceso al mercado, modelos operativos y dificultades en la fijación del precio, sin demostrar con rigor técnico ni jurídico que la ley imponga restricciones irrazonables o desproporcionadas a la libertad de empresa.

 

22.             Además, señaló que el cargo introdujo una comparación entre empresas con distintos niveles de integración económica -productoras puras frente a aquellas que también distribuyen y comercializan- sin estructurar de manera adecuada un juicio de igualdad ni delimitar el tipo de intervención estatal que estaría permitida o prohibida en el contexto del sistema económico constitucional. Esta ambigüedad, sumada a la incorporación de reproches relacionados con los derechos de los consumidores, dijo, terminó por debilitar aún más la coherencia del cargo.

 

23.             Finalmente, el sustanciador resaltó que la demanda no explicó en qué medida la norma legal acusada, en su tenor literal, impone directamente las restricciones cuestionadas, lo que afectaba tanto la certeza del reproche como su pertinencia constitucional. Por ello, concluyó que el tercer cargo carece de una argumentación jurídicamente estructurada y técnicamente suficiente para suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.

 

24.             En relación con el cuarto cargo, el magistrado sustanciador concluyó que este no cumple con los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia ni suficiencia, al presentar una argumentación confusa, global y carente de desarrollo jurídico técnico. El magistrado consideró que el cargo es internamente contradictorio e impreciso. Indicó que, aunque inicialmente el reproche se centraba en los productores, en el desarrollo del argumento se introdujo una afectación a los consumidores, sin establecer una conexión clara entre ambos supuestos ni explicar cómo dicha afectación constituiría una infracción abstracta del artículo 90 superior.

 

25.             Asimismo, señaló que el cargo no delimitó de manera técnica cómo el artículo 189 de la Ley 223 de 1995 produce directamente el daño antijurídico alegado. Por el contrario, se construyó sobre afirmaciones generales acerca de la supuesta traslación de la carga tributaria al consumidor y la injusticia económica que ello implica, sin identificar una oposición concreta, verificable y constitucionalmente relevante entre la norma legal y el artículo 90 de la Carta.

 

26.             Adicionalmente, apuntó que la demanda se apoyó en argumentos tomados de la jurisprudencia contencioso-administrativa sobre responsabilidad extracontractual del Estado, los cuales no son aplicables en sede de control abstracto de constitucionalidad. Esta utilización de criterios propios del juicio subjetivo de responsabilidad estatal afectó la pertinencia del cargo.

 

Corrección de la demanda

 

27.             El 2 de julio de 2025, el demandante presentó un escrito de corrección de la demanda, dentro del plazo de ley para tal fin. Entre otras precisiones, el accionante afirmó que “los cargos de inconstitucionalidad se formulan sobre la interpretación que ha hecho el Consejo de Estado de la norma en cuestión”.[6]

 

28.             El demandante indicó el fundamento normativo de competencia de la Corte Constitucional. Para ello, invocó expresamente el artículo 241.4 de la Constitución Política y señaló que la acción se dirige contra una norma legal por su contenido material. Asimismo, el actor precisó que su pretensión consiste en obtener una sentencia de inexequibilidad, no una de exequibilidad condicionada.

 

29.             El demandante reconoció que la regla según la cual el precio de venta al detallista debe incluir el margen de comercialización, incluso en los casos en que el productor no transporta ni distribuye el producto, constituye una subregla jurisprudencial consolidada del Consejo de Estado, y, por tanto, debía invocarse como manifestación del fenómeno del derecho viviente. En consecuencia, señaló que los cargos se dirigen contra la interpretación del Consejo de Estado.

 

30.             Para acreditar la configuración del derecho viviente, el demandante incorporó cuatro providencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado.[7] A partir de esta jurisprudencia, el actor sostuvo que la interpretación judicial es consistente, al mantenerse sin contradicciones; consolidada, por haberse sostenido en el tiempo desde 1998 hasta 2024; y relevante, en tanto determina el contenido normativo de un elemento esencial del tributo, como lo es la base gravable.

 

31.             En cuanto al primer cargo, el demandante aclaró que dicho reproche se refiere exclusivamente al principio de legalidad tributaria, en su faceta de certeza. Aclaró que las referencias normativas al contenido del tributo no pretenden afirmar que la base gravable es determinable, sino que buscan ilustrar el contexto normativo para demostrar que, en el caso del productor que no comercializa directamente el producto, dicha base es incierta e incontrolable, dado que incluye costos de transporte y distribución que escapan a su conocimiento y control.

 

32.             Explicó que la estructura del cargo no incurre en contradicción interna, sino que su finalidad es exponer que, si bien el legislador exige incluir el margen de comercialización en la base gravable, no brinda los elementos para que ciertos contribuyentes puedan cumplir con esa exigencia sin incurrir en ejercicios especulativos, lo cual genera una carga tributaria carente de certeza.

 

33.             En cuanto al segundo cargo, aclaró que la acusación por violación del principio constitucional de igualdad se formula exclusivamente en este cargo. Identificó que los grupos comparables eran los productores que no distribuyen ni transportan sus productos respecto los productores que sí lo hacen. Explicó el trato desigual que impone la norma al exigir a ambos grupos la misma obligación de fijar el precio de venta al detallista, pese a sus condiciones disímiles. Sustentó por qué dicho tratamiento es desproporcionado e irrazonable, al imponer cargas tributarias a quienes carecen de los elementos necesarios para cumplirlas adecuadamente, exponiéndolos a sanciones.

 

34.             En relación con el tercer cargo, eliminó las referencias a los derechos de los consumidores. Así, precisó que el cargo se refiere exclusivamente a la violación de las libertades económicas, de empresa y de competencia.

 

35.             Especificó de manera diferenciada cómo la norma demandada vulnera cada una de estas libertades. En cuanto a la libertad de empresa, sostuvo que la disposición legal impone cargas desproporcionadas a quienes optan por un modelo de negocio legítimo centrado solo en la producción, desincentivando su elección y limitando su capacidad de actuar conforme a sus preferencias o habilidades. En relación con la libertad de competencia, argumentó que la norma establece una barrera estructural y técnica que impide a ciertos productores participar en condiciones de igualdad en el mercado, al exigirles que liquiden un tributo con base en costos que no controlan ni conocen, lo que los coloca en desventaja frente a competidores que sí comercializan sus productos directamente.

 

36.             Respecto del cuarto cargo, el demandante optó por retirarlo en su totalidad.

 

 

Rechazo de la demanda

 

37.             Mediante Auto del 17 de julio de 2025, el magistrado sustanciador rechazó la demanda e informó al demandante que era procedente el recurso de súplica contra esa decisión.[8] El magistrado sustanciador determinó que la corrección presentada por el demandante no subsanó los defectos argumentativos señalados en el auto inadmisorio del 24 de junio del mismo año.

 

38.             Señaló que, si bien en el escrito de corrección el demandante estructuró su acusación con base en el denominado “derecho viviente”, no cumplió con los requisitos jurisprudenciales exigidos por la Corte Constitucional para habilitar el control abstracto de constitucionalidad sobre interpretaciones judiciales. Por ello, el auto concluyó que la acusación, aunque formalmente estructurada bajo el marco del derecho viviente, no demostró que la jurisprudencia contencioso administrativa vulnere la Constitución de manera evidente, ni cumplió con la carga argumentativa “inmensa” que impone este tipo de control. En consecuencia, reiteró que la interpretación judicial citada no puede ser objeto de juicio de constitucionalidad sin una justificación suficiente de su irrazonabilidad, por lo cual la demanda fue rechazada. Estas consideraciones fueron transversales al análisis de los tres cargos de inconstitucionalidad.

 

39.             Respecto del primer cargo, estimó que el demandante continuó apoyándose en consideraciones legales, de conveniencia o prácticas sobre la dificultad del cálculo de la base gravable, lo cual no resulta pertinente en sede de control abstracto.

 

40.             En relación con el segundo cargo, advirtió que el actor no acreditó por qué, a la luz de la Constitución, el legislador está obligado a excluir del supuesto de hecho de la norma al grupo de productores que no comercializan. Tampoco justificó, desde los fines constitucionales del tributo, por qué debe establecerse un tratamiento normativo diferenciado. En ese sentido, dijo, el cargo no aportó una justificación normativa suficiente que permita afirmar que la disposición legal desconoce el mandato de igualdad material derivado del artículo 13 superior.

 

 

Recurso de súplica

 

41.             El 24 de julio de 2025, mediante correo electrónico, el demandante presentó recurso de súplica en contra del Auto del 17 de julio de 2025.[9] En sustento del recurso, el demandante sostuvo que el despacho sustanciador incurrió en error al modificar los criterios de admisibilidad entre el auto de inadmisión y el auto de rechazo. Según el actor, mientras el primero exigió que la demanda demostrara la existencia de una interpretación judicial consolidada, consistente y relevante en los términos de la Sentencia C-842 de 2010, el segundo introdujo de forma sorpresiva una carga adicional no contemplada previamente, consistente en demostrar el carácter irrazonable de la interpretación judicial del Consejo de Estado. Dado que esta nueva exigencia no fue formulada en el auto de inadmisión, el actor alegó que su imposición posterior vulneró el principio de congruencia procesal y el derecho al debido proceso, pues impidió subsanar adecuadamente la demanda.

 

42.             El recurrente afirmó que, pese a la exigencia sorpresiva, el escrito de corrección sí cumplió con la carga argumentativa impuesta. Defendió que expuso de manera detallada las razones por las cuales la interpretación judicial censurada resulta contraria a la Constitución. Alegó que el tratamiento tributario igualitario entre productores que sí comercializan y distribuyen cerveza y aquellos que no lo hacen desconoce diferencias fácticas relevantes, configurando un trato irrazonable en contravía del principio de igualdad sustancial.

 

43.             Controvirtió la objeción relacionada con la supuesta falta de juicio de igualdad en el primer cargo, que estaba dirigido a cuestionar la vulneración del principio de certeza tributaria. Señaló que la exclusión del juicio de igualdad obedeció a una exigencia expresa formulada por el magistrado ponente en el auto de inadmisión, en el que solicitó que se aclarara si los tres primeros cargos eran autónomos o si conformaban una sola acusación por violación del principio de igualdad. En acatamiento de dicha solicitud, el actor eliminó toda referencia a la igualdad en el primer y tercer cargo, y explicó que solo el segundo desarrollaba dicho reproche.

 

44.             Rebatió el reproche relativo a la supuesta improcedencia del cargo por utilizar fundamentos de orden legal. El recurrente aclaró que las referencias legales eran completamente marginales y fueron incluidas únicamente con fines ilustrativos para contextualizar el problema jurídico. Sostuvo que el núcleo del cargo por violación del principio de certeza tributaria no radica en la interpretación de normas legales, sino en la insuficiencia de definición legal de la base gravable en relación con ciertos contribuyentes, lo que infringe el principio de legalidad tributaria consagrado en la Constitución.

 

45.             En cuanto al segundo cargo de inconstitucionalidad, el recurrente alegó que la exigencia de identificar una norma constitucional que ordenara el trato diferenciado entre los grupos de productores es manifiestamente desproporcionada y constituye una carga imposible de cumplir, pues el fundamento de la diferenciación reclamada no reside en una norma constitucional expresa, sino en la aplicación del principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución.

 

 

II.   CONSIDERACIONES

 

A.               Competencia

 

46.             La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto por el inciso 2 del artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991.

 

 

B.                El recurso de súplica. Reiteración jurisprudencial[10]

 

47.             Requisitos de procedencia del recurso de súplica. Esta Corte ha decantado, en pacífica y reiterada jurisprudencia, reiterada en el Auto 111 de 2023, que existen tres requisitos para que proceda el recurso de súplica. El primero de ellos es el de la legitimación por activa, que sólo la tienen los sujetos procesales.[11] El segundo de ellos es la oportunidad en su presentación, que debe hacerse en los tres días posteriores a la notificación del auto que decide el rechazo de la demanda.[12] El tercero de ellos es cumplir con la carga argumentativa que le es exigible.[13]

 

48.               El objeto del recurso de súplica. El recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional tiene por objeto controvertir la decisión de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad, cuando se estima que la determinación judicial es injustificada, por haberse negado el trámite de una controversia constitucional respecto de la cual se aportaron todos sus elementos estructurales.[14]

 

49.               A partir de su objeto, la Corte ha hecho las siguientes precisiones en relación con el contenido del recurso de súplica: i) en razón de su carácter excepcional y restrictivo, este recurso no constituye una nueva oportunidad para subsanar las falencias de la demanda, ni para corregir los yerros advertidos en el auto inadmisorio, o adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador;[15] ii) el recurso de súplica debe orientarse únicamente a rebatir los fundamentos del rechazo, esto es, debe presentar un razonamiento que evidencie el yerro, el olvido o la actuación arbitraria en que incurrió la providencia al rechazar la demanda de inconstitucionalidad;[16] iii) al decidir este tipo de recursos, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente respecto del auto de rechazo, de modo que esta no es una instancia paralela para juzgar la aptitud sustantiva de la demanda.[17] Así las cosas, si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso.”[18]

 

50.               En relación con los casos en los que el actor presenta el recurso de súplica con el único propósito de reiterar los argumentos presentados en la demanda inicial, la Sala ha precisado que la súplica no es la vía procesal para controvertir las razones que motivaron la inadmisión. La Sala Plena ha sostenido que “[n]o resulta procedente que el actor controvierta los argumentos que sustentan la providencia inadmisoria mediante el ejercicio del recurso de súplica. Esta vía procesal tiene la finalidad específica de permitir la contradicción de los motivos por los cuales se rechaza la demanda, pero no podría ser utilizada para atacar las razones sobre las cuales se funda la inadmisión.”[19]

 

 

C.               Caso concreto

 

Análisis de procedencia del recurso

 

51.             Antes de examinar de fondo el recurso, la Sala debe establecer si en este caso se cumple o no con todos los requisitos para su procedencia,^[20] pues de no ser así corresponde su rechazo.

 

52.             El accionante está legitimado por activa para interponer el recurso de súplica. El recurso fue interpuesto por Humberto Antonio Sierra Porto, quien figura como demandante en el proceso y acreditó su condición de ciudadano durante la actuación. Por lo tanto, se verifica el cumplimiento de este requisito.

 

53.             El recurso de súplica fue presentado de forma oportuna. De conformidad con la constancia remitida por la Secretaría General de esta Corte, el Auto del 17 de julio de 2025, que rechazó la demanda, fue notificado por Estado No. 117 del 21 del mismo mes y año.  En consecuencia, el término de ejecutoria transcurrió los días 22, 23 y 24 de julio de 2025. Dado que el actor presentó el recurso de súplica el 24 de julio de 2025, se confirma su presentación dentro del término legal.

 

54.             El recurso de súplica satisface parcialmente la carga mínima argumentativa. El recurso de súplica presentado por el ciudadano Humberto Antonio Sierra Porto en el expediente D-16.586 cumple parcialmente con la carga argumentativa mínima exigida por la jurisprudencia constitucional para su análisis de fondo. Conforme a la reiterada posición de esta Corte, este requisito exige que el memorial de súplica permita identificar de manera clara y suficiente los yerros concretos en que habría incurrido la providencia de rechazo, sin que ello implique la introducción de nuevos cargos o la reformulación del concepto de la violación, sino una refutación directa de las razones que motivaron la decisión de inadmitir.

 

55.             En este caso, la Sala advierte que la mayor parte de los argumentos expuestos por el recurrente no cumplen con dicho estándar. Si bien el escrito de súplica identifica varias razones que, a su juicio, evidenciarían yerros en el rechazo, en realidad estos apartes se limitan a insistir en las razones expuestas en la corrección de la demanda o a expresar inconformidad con la ponderación hecha por el despacho, sin aportar elementos nuevos o análisis encaminados a desvirtuar, con sustento autónomo, la motivación de la providencia impugnada.

 

56.             Bajo ese parámetro, el único argumento que podría considerarse como dirigido a controvertir de manera idónea la motivación del auto de rechazo es el relativo a la supuesta modificación de las exigencias de subsanación entre el auto inadmisorio y el auto de rechazo. El recurrente sostiene que, mientras en la providencia del 24 de junio de 2025 se le requirió únicamente demostrar que la interpretación judicial cuestionada cumplía con los criterios de consistencia, consolidación y relevancia establecidos en la Sentencia C-842 de 2010, en el auto de rechazo se habría introducido de manera novedosa un requisito adicional: demostrar el carácter irrazonable de dicha interpretación. En su criterio, esta carga adicional sería sorpresiva y vulneraría el principio de congruencia procesal, pues no fue formulada oportunamente, además de que, según afirma, sí fue desarrollada en el escrito de corrección bajo el acápite “Explicación del carácter desproporcionado o irrazonable del trato establecido en la norma”.

 

57.             Este planteamiento tiene un carácter transversal, en la medida en que se proyecta sobre los tres cargos de inconstitucionalidad analizados en el auto de rechazo, y por ello es el único que podría considerarse, prima facie, como un esfuerzo por desvirtuar la motivación de la decisión impugnada. No obstante, incluso frente a este argumento la Sala debe verificar si, a partir del contenido del auto inadmisorio, la exigencia cuestionada realmente constituye una carga nueva e imprevista o si corresponde al estándar propio de las demandas fundadas en el derecho viviente.

 

58.             En contraste, los demás apartes del recurso no superan el umbral mínimo de la carga argumentativa. Aunque el recurrente los presenta como “yerros” del sustanciador -por ejemplo, frente a la valoración del juicio de igualdad en el primer cargo, la pertinencia de ciertas alusiones legales, la supuesta imposición de cargas de imposible cumplimiento en el segundo cargo, o la mención a antecedentes legislativos en el tercero-, lo cierto es que se trata de discrepancias con la valoración del despacho y de reiteraciones de lo ya expuesto en la corrección, sin mostrar un error evidente o un grado de arbitrariedad en la motivación del auto de rechazo que amerite su revocatoria.

 

59.             En consecuencia, la Sala concentrará su análisis en el único argumento que, en los términos expuestos, podría llegar a cumplir con la carga argumentativa requerida: el relativo a la alegada modificación sorpresiva de los requisitos de subsanación y rechazará, por incumplimiento de la carga argumentativa, los argumentos del recurso de súplica referidos a: (i) el supuesto cumplimiento de la carga de demostrar la inconstitucionalidad de la interpretación judicial acusada; (ii) la exclusión del juicio de igualdad en el primer cargo por instrucción del auto inadmisorio; (iii) la improcedencia del cargo de certeza tributaria por supuestamente fundarse en normas legales; y (iv) la desproporción de exigir la identificación de una norma constitucional que ordene el trato diferenciado en el segundo cargo.

 

Análisis de fondo del recurso

 

60.             A continuación, la Sala Plena de la Corte Constitucional, con la salvedad anterior, procede a analizar de fondo el recurso de súplica interpuesto por el ciudadano Humberto Antonio Sierra Porto dentro del expediente D-16586, contra el auto proferido el 17 de julio de 2025 por el magistrado sustanciador Vladimir Fernández Andrade.

 

61.             Para dilucidar el análisis propuesto, la Corte considera necesario hacer un recuento. En la demanda inicial, presentada el 13 de mayo de 2025, el actor formuló cuatro cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 189 de la Ley 223 de 1995, sin estructurar ninguno de ellos expresamente bajo el marco del derecho viviente. Si bien en el desarrollo argumentativo se hacía alusión a interpretaciones judiciales, en especial a las adoptadas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado sobre la expresión “precio de venta al detallista”, no se formuló una acusación concreta contra dicha interpretación como si esta configurara una norma con vocación de generalidad susceptible de control constitucional.

 

62.             No obstante, en el auto inadmisorio del 24 de junio de 2025, el despacho sustanciador advirtió que en los cargos formulados existía una confusión entre la disposición legal y la interpretación jurisprudencial que de ella ha hecho el Consejo de Estado. En ese contexto, el auto puso de presente que, si la intención del demandante era controvertir el sentido normativo consolidado por la jurisprudencia administrativa, debía estructurar su acusación conforme a los requisitos jurisprudenciales especiales exigidos para habilitar el control de constitucionalidad sobre el derecho viviente.

 

63.             En atención a lo anterior, el demandante presentó escrito de corrección el 2 de julio de 2025, en el cual reformuló la demanda excluyendo el cuarto cargo y reestructurando los tres cargos restantes. En esta nueva versión, el actor intentó satisfacer las exigencias planteadas en el auto inadmisorio y dio un giro al enfoque general de la demanda, al centrar los reproches en la interpretación dominante de la norma acusada efectuada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Así, se planteó que esa interpretación configuraba una aplicación del derecho viviente que vulneraba los principios de legalidad, equidad y certeza tributaria, al imponer al productor la carga de asumir los costos de transporte y comercialización.

 

64.             El magistrado sustanciador evaluó la corrección y concluyó, mediante auto del 17 de julio de 2025, que el actor no cumplió con la carga argumentativa especial que se exige en estos casos. En particular, consideró que el actor no demostró que la interpretación judicial acusada fuera irrazonable ni que resultara abiertamente contraria a los mandatos superiores. Sobre el particular, señaló que, aunque en el escrito de corrección el demandante estructuró su acusación con base en el denominado derecho viviente, no cumplió con los requisitos jurisprudenciales exigidos por la Corte Constitucional para habilitar el control abstracto de constitucionalidad sobre interpretaciones judiciales.

 

65.             Frente a dicha decisión, el recurrente sostiene que se incurrió en una exigencia nueva y sorpresiva, pues aduce que en el auto inadmisorio no se advirtió la necesidad de acreditar la irrazonabilidad o inconstitucionalidad de la interpretación judicial, por lo cual no podía exigirse en la evaluación de la corrección. Además, manifiesta que, en todo caso, sí se cumplieron los requisitos especiales establecidos por la jurisprudencia para formular un cargo por derecho viviente.

 

66.             La Sala Plena no comparte este planteamiento. En primer lugar, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que el control abstracto de constitucionalidad de interpretaciones judiciales -esto es, de normas configuradas a partir del derecho viviente- es de carácter excepcional y está sujeto a una carga argumentativa especialmente rigurosa. Tal carga no se agota en la demostración de la existencia de una interpretación consistente, consolidada y relevante; también exige que el demandante identifique, con argumentos de naturaleza estrictamente constitucional, por qué ese entendimiento judicial desborda el margen de interpretación permitido por la Constitución y deviene arbitrario o irrazonable. En esos eventos, corresponde al actor controvertir directamente las razones que sustentan la interpretación cuestionada o demostrar que carecen de todo fundamento constitucional, de modo que su resultado no pueda conciliarse con los principios y valores superiores.

 

67.             En segundo lugar, si bien el auto inadmisorio del 24 de junio de 2025 no reprodujo de manera literal la fórmula “demostrar el carácter irrazonable”, sí advirtió que, si el propósito del actor era cuestionar la interpretación judicial dominante, debía estructurar su acusación conforme a “los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para efectos del control excepcional de estas interpretaciones”. Tal remisión comprendía, de manera implícita pero inequívoca, la necesidad de satisfacer el estándar jurisprudencial completo, que incluye la acreditación de la irrazonabilidad o incompatibilidad constitucional de la hermenéutica acusada.

 

68.             En tercer lugar, el cambio en la evaluación de la demanda corregida no provino de una alteración arbitraria de los criterios de admisibilidad, sino del giro sustancial que el propio recurrente imprimió a su acusación. En la demanda inicial, los cargos no se formularon expresamente bajo el marco del derecho viviente; en cambio, en el escrito de corrección, el actor reestructuró los tres cargos remanentes para centrarlos en la interpretación consolidada de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Ese cambio de enfoque hacía ineludible la aplicación integral del estándar jurisprudencial propio de este tipo de cargos, incluido el deber de acreditar su irrazonabilidad.

 

69.             Así, no es cierto, como lo afirma el recurrente, que el magistrado sustanciador haya introducido un requisito novedoso en el auto de rechazo. La exigencia de demostrar que la interpretación acusada es irrazonable y contraria a la Constitución surge de forma clara del cambio sustancial que el propio actor imprimió a su demanda en el escrito de corrección, en donde por primera vez configuró de forma expresa una acusación por derecho viviente. Por tanto, la evaluación del cumplimiento de los requisitos jurisprudenciales para este tipo de cargos era no solo esperable sino necesaria para determinar la procedencia de la acción.

 

70.             Finalmente, la Sala constata que, si bien el escrito de corrección contiene un acápite titulado “Explicación del carácter desproporcionado o irrazonable del trato establecido en la norma”, este desarrollo no está dirigido a controvertir las razones constitucionales que habrían justificado la interpretación judicial acusada, ni a demostrar, con base en parámetros estrictamente constitucionales, que la misma sea arbitraria o manifiestamente incompatible con la Constitución. Antes bien, se limita a reiterar las diferencias fácticas entre dos grupos de productores y a afirmar que el trato igualitario es desproporcionado, lo que no satisface, por sí solo, el estándar exigido para la procedencia del control excepcional sobre interpretaciones judiciales.

 

71.             Por lo anterior, la Sala concluye que el argumento relativo a la supuesta introducción de un requisito nuevo no está llamado a prosperar. En consecuencia, y dado que los demás apartes del recurso no cumplen con la carga argumentativa mínima exigida, se confirmará la decisión de rechazo adoptada en el auto del 17 de julio de 2025.

 

72.             Ahora bien, la Sala estima necesario profundizar en un aspecto de especial relevancia para este caso. En múltiples pronunciamientos -entre otros, Autos 066 de 2016, 063 de 2021 y 1689 de 2024- esta Corte ha señalado que la corrección de la demanda no es una oportunidad para replantear integralmente el sentido y alcance de la acusación, ni para sustituir sus fundamentos esenciales, sino un espacio estrictamente delimitado a remediar los defectos concretos advertidos en el auto de inadmisión. Esta restricción encuentra su fundamento en el carácter reglado del control abstracto de constitucionalidad, que impone al ciudadano el deber de formular un cargo completo y apto, y al juez constitucional la obligación de evaluar su admisibilidad bajo criterios predefinidos.

 

73.             La introducción de reproches sustancialmente distintos en la etapa de subsanación impide que el análisis de admisión cumpla su función esencial, consistente en viabilizar un diálogo constitucional efectivo y prevenir un fallo inhibitorio. Como lo ha explicado esta Corporación, “la consagración de estos requisitos mínimos no puede entenderse […] como una limitación a los derechos políticos del ciudadano, pues lo que se persigue al identificar el contenido de la demanda de inconstitucionalidad es fijar unos elementos que informen adecuadamente al juez para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio que torna inocuo el ejercicio de este derecho político. Esto supone que el demandante de una norma cumpla con una carga mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la Corte sobre la norma que se acusa, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia”.[21]

 

74.             En esa misma línea, la Corte ha precisado que la presentación de una demanda de inconstitucionalidad inicia un diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales vinculadas a la expedición o aplicación de la norma y el juez constitucional, lo que exige la exposición de razones conducentes que permitan un debate sustantivo.[22] Si la acusación se formula por primera vez en la corrección, sin haber sido objeto de inadmisión previa, se priva a las partes y al juez de la oportunidad procesal para depurar el cargo y delimitar con precisión el debate, frustrando la finalidad propia de la etapa de admisión y aumentando el riesgo de que la decisión final sea inhibitoria.

 

75.             Cuando un cargo no ha sido objeto de inadmisión previa, no existe un marco procesal para su corrección, de modo que lo que se presenta es, en realidad, un cargo nuevo, cuya aptitud debe ser verificada de manera plena y definitiva en un solo momento. En este escenario, la Corte no puede entablar un diálogo progresivo de subsanación, pues carece de una providencia previa que delimite los defectos a corregir; por el contrario, debe aplicar de entrada el estándar jurisprudencial reforzado que corresponda al tipo de cargo propuesto.

 

76.             En el presente caso, la demanda inicial no formuló expresamente un cargo por “derecho viviente”. Si bien aludía a interpretaciones judiciales de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, no configuró de manera autónoma una acusación contra tales interpretaciones como normas con vocación de generalidad. Fue únicamente en la corrección cuando el actor reestructuró su escrito para centrar los tres cargos subsistentes en la interpretación judicial dominante. Este viraje, aunque estuvo precedido por una indicación expresa del magistrado sustanciador en el auto inadmisorio sobre la posibilidad de formular la acusación bajo dicho enfoque, no puede asimilarse a una mera subsanación. Se trató de una reformulación sustancial que transformó la naturaleza del reproche, pasando de un cuestionamiento dirigido a la disposición legal en abstracto a uno centrado en el sentido normativo fijado por la jurisprudencia administrativa.

 

77.             En estas condiciones, la viabilidad del nuevo cargo dependía de que, desde su presentación en la corrección, cumpliera en forma exhaustiva y autónoma con todos los requisitos jurisprudenciales exigidos para el control de interpretaciones judiciales, cuya carga de por sí es “intensa”.[23] Al no acreditarse este último elemento, la consecuencia necesaria era el rechazo del cargo, sin que resulte procedente flexibilizar dicho estándar por el hecho de que el viraje se hubiera originado en una sugerencia del magistrado sustanciador.

 

78.             En suma, la introducción de un cargo o la reestructuración sustancial del mismo en la etapa de corrección no exime al demandante de cumplir íntegramente la carga argumentativa que exige este tipo de control. La ausencia de un auto inadmisorio previo sobre ese nuevo cargo impide que la Corte module o dosifique tales exigencias, pues ello equivaldría a admitir una acusación incompleta, en detrimento de la función que cumple la etapa de admisión de evitar un fallo inhibitorio y de permitir el diálogo constitucional.

 

 

II. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. – RECHAZAR, por incumplimiento de la carga argumentativa, los argumentos del recurso de súplica distintos del relativo a la supuesta modificación de las exigencias de subsanación entre el auto inadmisorio y el auto de rechazo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

 

SEGUNDO. – NEGAR el recurso de súplica interpuesto por el ciudadano Humberto Antonio Sierra Porto, en contra del Auto del 17 de julio de 2025 por medio del cual se rechazó la demanda presentada dentro del expediente D-16.586, en cuanto al argumento referente a la supuesta modificación de las exigencias de subsanación entre el auto inadmisorio y el auto de rechazo, por las razones expuestas en esta providencia y, en consecuencia, CONFIRMAR en su integridad el auto del 17 de julio de 2025 que rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada dentro del expediente D-16586.

 

TERCERO. – Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR el contenido de esta decisión al demandante, con la indicación de que contra la misma no procede recurso alguno.

 

CUARTO. – Ejecutoriada esta decisión, ARCHÍVESE el expediente.

 

Notifíquese y cúmplase,

 

 

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

No participa

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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